东汉末年，汉室权利每况愈下，刘焉向朝廷提议，分别派出刘氏宗亲还有朝廷重臣到各州担任州牧，其权利在刺史、太守之上，这样便能稳住天下大乱的局势。这便是当时著名的“废史立牧”，只不过立州牧这件事并没有朝刘焉说的方向发展，而是进一步形成天下被诸侯割据的局面。

刘焉，字君郎，东汉末年的宗室子弟，是西汉鲁恭王刘馀的后裔。刘焉通过被百姓推荐为“贤良方正”而步入仕途。所谓“贤良方正”，是汉朝时期选拔官员的一种科目，由汉文帝设立。汉文帝希望从民间选拔“贤良方正直言极谏者”，能够弥补皇帝治理朝政的不足，以示广开言路。

那时候，正是汉灵帝刘宏在位。汉灵帝是东汉第十二位皇帝，昏庸无能，信任宦官，从而引发了第二次党锢之祸，使得六、七百名大臣被迫害致死。汉灵帝在位期间，宦官横行无忌，飞扬跋扈。而汉灵帝为了搜刮钱财，公开在朝廷里卖官鬻爵，实行明码标价。各地刺史和太守及以下官员多是花费高昂价格买到的官职，必然要想尽办法搜刮民脂民膏，因此搞得怨声载道，民不聊生。

刘焉在朝廷里做了一段时间的官，对天下种种乱象忧心忡忡，于是，188年，刘焉给汉灵帝提了一个建议，说：“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”

这是什么意思呢？刘焉认为，现在刺史、太守等地方官员，行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，到地方去镇守，安定天下。

汉灵帝觉得不错呀。在这之前，许多刺史、太守权力太大，已经不怎么听朝廷的招呼了。如今有人主动站出来为朝廷分忧，自告奋勇去削减刺史、太守的权力，简直不能太好。

于是，汉灵帝批准了刘焉的建议。历史上称之为“废史立牧”。

汉灵帝万万没有料到的是，“废史立牧”后，刺史、太守的权力固然得到了抑制，可是，他们的权力并没有收到朝廷来，而是集中到了州牧手中。州牧拥有地方军政大权，更加不受朝廷的控制，形成了新的割据力量。

东汉末年、三国时期的各路诸侯，如董卓、袁绍、曹操、袁术、刘表、刘备、吕布等，几乎都是从州牧起家，或者有担任州牧的经历。到后来，曹操居然敢公然挟持汉献帝，“挟天子以令诸侯”，长达24年之久。

汉朝创建于公元前202年，到188年时近400年历史。400年间，汉朝经历了各种惊涛骇浪，除了王莽篡汉有过短暂的中断，其余均有惊无险地度过。然而，自从“废史立牧”后，汉朝就失去了对地方官员的管理，400年基业毁于一旦。

刘焉自己也是“废史立牧”的受益者。他最初自告奋勇出任交州牧，在听侍中董扶说益州有天子之气后，又请求改任益州牧。刘焉到了益州后，以米贼作乱阻隔交通为由，中断了与朝廷的联络，“埋头苦干”20多年，将益州经营成一个独立王国。

不过，后来益州被刘备看上了。212年，刘备和刘焉的儿子刘璋反目成仇，大举进攻益州。经过两年多恶战，终于迫使刘璋投降。214年，刘备成了新的益州牧。221年，刘备在成都称帝，建立了蜀汉。

刘焉没看错，益州果然有天子之气，只不过不是他们家的。

可以理解为，东汉在穷途末路的时候，与其等死，不如破而后立，废史立牧就是这样一招不得已的险棋，给各个刘氏宗亲分出权力和发展机会，希冀万一出现类似光武帝刘秀那样的英雄人物重振汉室，无奈，失控啦！

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